自从采纳李斯的建议，改分封制为郡县制后，在郡、县两级制的地方管理体系下，皇帝只是任免各级官员，不再将土地直接分封给有功之人，而各级官职的设置，以及所能享有的俸禄都有非常明确的规定。
就拿掌管兵事的官员来说，在上将军之上就只有位列三公的太尉之职。而太尉之职名义上现在仍由举荐张良的尉缭担任。
在尉缭死之前，赵政都没有打算免去他太尉之职。这样讲来，在封官赏职上，赵政确实没法给予韩信更多。
“陛下，臣以为可以封韩信为齐王。”张良迟疑一会，轻声道。
“什么？封韩信为齐王！？”赵政完全不敢相信自己的耳朵，不由自主地重复道。他清楚张良的话到底意味着什么。封韩信为齐王，那就意味着恢复分封制。
分封制，乃是周朝一直沿用的国家治理制度。周天子将天下的土地分封给同性宗族、功臣子弟。所封之地称为“诸侯国”、“封国”或“藩国”，被分封的同性宗族、功臣之弟被称为“诸侯”或“藩王”，是统治封地的君主。
诸侯拥有分封土地的所有资源和收益，有权管理封地内的人民。周天子在诸侯领地内并没有直接的权力。但诸侯必须服从周天子的命令，有为周天子镇守疆土、随从作战、交纳贡赋和朝觐述职的义务。
同时，诸侯在自己的封疆内，又对卿大夫实行再分封。卿大夫再将土地和人民分赐给士。卿大夫和士也要向上一级承担作战等义务。这样层层分封下去，形成了等级森严的“天子——诸侯——卿大夫——士”的国家治理体系。
分封制形成对周王室众星捧月般的格局，有利于保证周王朝的强大，更好地拱卫王室的安全。
通过分封制，使周王朝的亲族、姻亲和功臣在新占的领地上建立了一批新兴国家，周王朝的势力范围不断扩大，周王朝的文化形式逐步覆盖了整个黄河中下游地区，奠定了大秦帝国版图的基础。
但是，由于各诸侯国具有相对独立性，容易形成割据势力。
周朝后期，随着诸侯国的日益强大，王权迅速衰弱。各诸侯国为了自身利益，大国兼并小国，同姓国也彼此战争，周王室完全丧失了分封大权。春秋时期的楚王问鼎，就是诸侯国对周王室公开挑战的典型。
赵政和前丞相李斯都认为，正是因为实行分封制，周王朝到最后根本控制不了各个迅速壮大起来的诸侯国，才酿成了春秋混战、周天子名存实亡的恶果。所以，在建立一统的大秦帝国后，他力排众议，决意支持李斯提出的郡县制。
郡县制与分封制截然不同。简单讲，就是把原来诸侯的国改成郡，原来大夫的家改成县，郡管县，郡和县都直属中央朝廷，不再分封，也就只有一个最高的帝王，直接任命负责管理郡县的官吏。郡县的官吏只负责管理郡县的事务，不具有独立的财权和兵权。
他本以为实行郡县制后，中央朝廷就不会再受到各个诸侯国的威胁，可以防止因分封而导致分裂，避免重蹈周王朝灭亡的覆辙。没想到，大秦帝国建国才短短的十几年，反而就面临如此毁灭性的局面。
张良见赵政在惊愕一声后就遁入沉思中，既没有表示赞同，也没有一口拒绝，他壮起声来，接着道：“自从陛下一统天下以来，帝国全面实行郡县制。郡县制确立了中央朝廷的绝对权威，对稳固大秦政权发挥了极为重要的作用。
“只是，帝国幅员辽阔，十倍于秦地不止，从朝廷统一发出的旨令，能够及时传达到附近的郡县，但到达最为偏远的郡县时，往往已是事过境迁。毫无疑问，郡县制强化了朝廷对周边郡县的控制和管理，但对偏远地区的控制和管理却不如分封制。
“在分封制下，就算是远在天边的诸侯国，国主也会想方设法，勤身营务以自给济，而实行郡县制则不同，被委派到偏远、荒蛮地区的郡守，虽身负朝廷任命，却无心在那不毛之地长留，往往会想方设法调往富裕的郡县任职。
“对于偏远的郡县，不仅朝廷的旨令不能及时传达到，而且郡守又不愿意踏心留下来好生营务。日久，朝廷对这些地区的管理必是越来越松。因此看来，在偏远地区设立郡县，名义上是为了加强朝廷对这些地区的控制，实际上却反而松懈了。
“也正因为如此，陈胜、吴广在陈县起乱后，不仅当地不能及时镇压下去，而且其他偏远地方很快也跟着起乱起来。”
张良一口气说出了他自己对分封制和郡县制的看法，见赵政还是一言不发，他接着说道：“臣以为，虽然天下一统，地不分南北、远近都是大秦的土地，但历行已久的分封制依旧深入天下百姓的心。郡县制虽好，但要是全面推行，让百姓真心接受，充分发挥其优势作用，还需多加时日。”
“现阶段，郡县制和分封制各有利弊，偏颇摒弃哪一种都是不明智的，应该两者兼而用之，因势利导。在关中周边地区可以实行郡县制，有效保证中央朝廷的安全；在偏远的地区可以实行分封制，更好地调动当地官员和百姓的积极性。”
说到此，赵政终于轻轻地点了点头。
是啊！山高皇帝远。张良的话并不是完全没有一点道理，至少从目前的实践来看，郡县制并不是十全十美。当年，他只看到了分封制存在的弊病，却忽视了郡县制同样存在自身的不足。
“让朕再好好想一想吧！”赵政站起身来，背着手踱步走到窗前。他的脑子简直像一团乱麻。在这个重大问题上，他并不打算立即就表示支持或反对。
张良走后，赵政望着窗外满天的星斗，陷入到思虑之中……
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